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Municipio y descentralización (II)

diciembre 29, 2018

Eduardo-LaraEduardo Lara Salazar.- Por cuanto con la descentralización se adquiere personalidad jurídica del ente, lo que se observa en institutos autónomos, fundaciones y empresas municipales, por ejemplo, es oportuno señalar algunos aspectos.

Esto – necesariamente – nos conduce hacia el concepto de autonomía.

La noción de autonomía – desde la perspectiva del Derecho Administrativo – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce el concepto de autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción política para la satisfacción de las necesidades colectivas.

De hecho, si se examina el Texto Fundamental, se encuentra una norma que así lo pregona:

“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados por la Constitución.”

La Exposición de Motivos de ésta se pronuncia expresamente a favor de la autonomía municipal, remitiendo al legislador el desarrollo de los principios constitucionales.

En el orden legal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el Municipio para:

  • la elección de sus autoridades;
  • gestionar las materias de su competencia;
  • creación, recaudación e inversión de sus recursos; dictar el ordenamiento jurídico municipal;
  • organizarse; entre otras.

Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.

Se concibió introducir dos formas de jurídico-públicas de organización de la actividad administrativa descentralizada: institutos oficiales autónomos y los establecimientos oficiales autónomos, con finalidad aquél eminentemente social y los últimos del tipo comercio-industrial.

También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz “establecimiento” para referirse a entidades ya fundadas cuya actividad resultaba particularmente importante a determinados efectos jurídicos.

Al respecto también se puede consultar al profesor José Peña Solís en “El Régimen de las Personas Jurídico Públicas (entes públicos) en Venezuela”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001.

El Municipio cuando considere sobre entes debe consultar básicamente:

  • La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).
  • El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
  • El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector Público (2015), con miras a cumplir los lineamientos de cada texto normativo en aras de cumplir señalamientos sobre disciplina fiscal y presupuestaria, organización administrativa, entre otras, dado el hecho que se administra patrimonio público.

Ello con la finalidad también de no invadir áreas de competencia correspondiente a otros niveles del Poder Público.

Cuando se crea un instituto autónomo municipal, lo que debe llevarse a cabo mediante ordenanza, siguiendo al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) establece que la creación de un instituto autónomo contendrá los siguientes elementos:

  1. El señalamiento de su actividad en forma precisa, con indicación de sus competencias.
  2. El grado de autogestión presupuestaria, financiera y administrativa.
  3. La descripción de la integración de su patrimonio y de sus fuentes de ingreso.
  4. Su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicación de sus unidades administrativas y señalamiento de sus jerarquías y atribuciones.
  5. Los mecanismos de tutela que ejercerá el órgano de adscripción.

Al respecto, el DLOAP expresa que los institutos autónomos son personas jurídicas de derecho público, creados por ordenanza, dotados de patrimonio propio, con las competencias determinadas por ésta.

Es oportuno señalar que existe una duda en cuanto a los institutos autónomos, puesto que la Constitución de la República (1999) los denomina así en la sección que regula los principios generales de la Administración Pública, aunque con posterioridad se regularan con la denominación de “públicos” por vía legislativa; ahora bien, ante el conflicto de una norma legal frente a una de rango constitucional, prevalece ésta por ser la cúspide del ordenamiento jurídico venezolano.

El DLOAP es quien introduce esta situación.

Sobre ello el profesor Allan Brewer Carías en la obra “Ley Orgánica de la Administración Pública” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas; hace precisiones.

Cuando se procede con la constitución  de una empresa municipal se requiere la aprobación de un decreto por el alcalde que se someterá al concejo municipal, a quien le compete autorizar o no, así como también deberá contarse con la opinión previa del Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal, siguiendo las normas de la LOPPM, adicionalmente a las de la LOAP (2014).

En palabras del profesor Eloy Lares Martínez (Ob. Cit.) las define como aquellas compañías anónimas en las cuales el Estado (Municipio en el caso que nos ocupa) es el titular de la totalidad de las acciones o de la mayor parte de ellas.

Para Jesús Caballero Ortiz en su libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana”, Caracas, 1982, la noción de empresa pública es fundamentalmente económica y no jurídica.

Este acto administrativo deberá indicar el objeto y sus competencias, determinación de la forma organizativa, ubicación en la estructura – lo que ya se explicó – así como también las previsiones y asignaciones  presupuestarias.

Por cuanto se toma como referencia el Código de Comercio Venezolano (1955) para la constitución de una sociedad mercantil a la hora de crear una empresa municipal, se establece que contará con una asamblea de accionistas, bien sea con un único o compartido de acuerdo con lo acordado mediante el decreto del alcalde.

Aquí podría ocurrir el caso de una empresa con único accionista (el municipio) o distribución de porcentajes entre entidades públicas o privadas; sin embargo, para abordar correctamente el término de empresa municipal debe poseer un porcentaje accionario igual o mayor al cincuenta por ciento (50%).

Se debe indicar la persona que ejercerá la administración, la función deliberativa sobre los asuntos de mayor entidad y el control; partiendo del Código de Comercio la asamblea de accionistas es la máxima autoridad interna, a quien deberán subordinarse los demás órganos de la sociedad.

Ahora bien, como quiera que hay inversión pública en ella, también se aplican normas de Derecho Público, tales como las referidas a bienes públicos, presupuesto, control, entre otras, que se encuentran:

  • El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014).
  • El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015).
  • La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), entre otras, sin perjuicio de las ordenanzas municipales de bienes, presupuesto, contraloría, entre otras.

A esto debe sumarse las nociones de control de tutela, adscripción y planificación centralizada por mandatos legales.

De igual manera, la administración suele quedar en manos de un cuerpo colegiado (junta directiva) designado – por ejemplo – por el alcalde  con la intervención mediante sometimiento a aprobación previa  del órgano legislativo local o únicamente por aquél. La tendencia es esta última.

Se ha dado el caso que, dentro de la estructura de la empresa municipal, sean designados funcionarios del tren ejecutivo local, pudiendo – inclusive – ser el alcalde.

Aquí es importante tomar en consideración que no podrán cobrar remuneración alguna por la previsión de la Constitución de la República y la LOPPM sobre la exclusividad del desempeño en cargos públicos remunerados simultáneamente, con la salvedad de los académicos o docentes, que no constituyan lo que se denomina en el ámbito funcionarial y laboral como cabalgamiento de horarios, por ejemplo.

La aceptación bajo remuneración  del segundo trae  implícita la renuncia del primero.

Para abordar el tema de las Fundaciones Municipales es necesario señalar que debe ser observado tanto desde la perspectiva del Derecho Público como Privado.

La razón es simple. Se trata de una forma de persona jurídica de Derecho Privado, la cual se regula – fundamentalmente – por el Código Civil; sin embargo, el Derecho Administrativo ha tomado de ella elementos para llevar a cabo la gestión pública.

Tanto es que son varios textos legales que hacen mención a ella.

Ahora bien, ¿qué es una fundación?

En palabras del maestro José Luis Aguilar Gorrondona en su célebre obra “Derecho Civil I – Personas”, Fondo de Publicaciones Universidad “Católica Andrés Bello”, Caracas, Venezuela; nos enseña que una fundación es la atribución permanente y exclusiva de un conjunto de bienes a una finalidad, sin que exista un conjunto de personas que integran el ente.

El “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales” de Manuel Ossorio da cuenta que una fundación es una persona jurídica constituida de acuerdo con disposiciones de las leyes respectivas y destinada, según la voluntad expresa de su fundador, al cumplimiento de funciones específicas benéficas, científicas, culturales, artísticas.

Este texto normativo apunta que se encuentran comprendidas dentro de las personas jurídicas; la personalidad jurídica la adquieren mediante la inscripción en la Oficina de Registro de su acta constitutiva y estatutos sociales.

Solamente pueden ser creadas para un objeto de utilidad general, por lo que las encuadran en el campo artístico, benéfico, científico o social. Es posible dar origen a ellas mediante testamento.

La LOPPM establece que para la constitución de una fundación municipal se requiere la aprobación de un decreto por el Alcalde que se someterá al Concejo Municipal, a quien le compete autorizar o no, así como también deberá contarse con la opinión previa del Síndico Procurador Municipal y del Contralor Municipal.

El acto administrativo de creación  deberá indicar el objeto y sus competencias, determinación de la forma organizativa, ubicación en la estructura, así como también las previsiones y asignaciones  presupuestarias.

Tan pronto como la interacción del Ejecutivo y Legislativo Local para la creación se publicará en la Gaceta Oficial Municipal.

A su vez, en dicho instrumento, se instruye para la creación y demás pasos, tales como redacción del acta constitutiva y estatutos sociales; Registro Público; inscripción ante la Administración Tributaria Nacional (RIF, IVSS, entre otros), publicación en la Gaceta Municipal.

Es oportuno recordar el principio de Inmunidad Fiscal de las personas jurídicas de Derecho Público a este punto, por lo que no son aplicables las normas sobre cobros de tasas e impuestos, derivados de esta tramitación, tanto por la Ley de Registros Públicos y del Notariado (2014) como la Ley de Timbres Fiscales.

Las personas que se desempeñan en un ente con formas de Derecho Privado se rigen por la legislación laboral, dado que la Ley del Estatuto de la Función Pública  (2002) no los ha previsto en su objeto. Sin embargo, pueden ser objeto de jubilación de conformidad con la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones (2014).

En cuanto a la rama presupuestaria el órgano debe aprobar los proyectos de presupuesto para el ejercicio económico financiero por aquello de la tutela,  encontrándose comprendida dentro de los sometidos al objeto de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2015).

Mientras que – en materia de control – se debe crear una dependencia de auditoría interna, sin perjuicio de las facultades que ejercen el Concejo Municipal o la Contraloría Municipal de conformidad con la LOAFSP y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010).

Una vez hecho el otorgamiento ante el despacho registral – para las empresas y fundaciones – como la instauración en los institutos autónomos, deberán cumplirse otros requisitos de carácter administrativo, algunos relacionados con el campo tributario, por ejemplo, como es:

  • El Registro de Información Fiscal (RIF) ante el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT);
  • La inscripción como patrono en  el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) o
  • El Instituto Nacional de Capacitación y Educación (INCES).

Otros de naturaleza laboral como el horario de trabajo ante las dependencias del ministerio con competencia en la materia.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

@Edularalaw

 



Acerca del autor

Eduardo Lara Salazar

Eduardo Lara Salazar

Abogado de la Universidad Santa María con postgrado en Gerencia de Impuestos Municipales en la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP). Abogado del escritorio jurídico Lara Salazar & Asociados. Profesor en la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública. También ha sido docente universitario en la Universidad Católica Andrés Bello y en la Universidad Nacional Experimental de la Fuerza Armada Nacional. Articulista en diferentes medios digitales en temas de Derecho Civil, Mercantil, Administrativo y Tributario.

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