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¿Es legal cobrar tributos nacionales, estadales y municipales a un mismo conribuyente? (I)

noviembre 9, 2019

Eduardo-LaraEduardo Lara Salazar.- Se desarrollaba una actividad académica y surgió un debate acerca de la legalidad o no de cobrarle a un mismo contribuyente diversos tributos provenientes de los estados (entidades federales) y los municipios, aparte de los originados desde el ámbito nacional.

Algunos sostenían que eso haría incurrir al sujeto pasivo en cese de actividades por la múltiple imposición fiscal, dado que no podría soportarla por ser un costo significativo, unido a los conceptos laborales, servicios públicos, entre otros.

Que únicamente debería pagarse al nivel nacional porque es el que posee mayor cantidad de ramos otorgados por la legislación, dado que su rango de influencia es superior al de los subnacionales; aquél se relaciona con infraestructura, salud, educación, transporte, seguridad y defensa, entre otros, mientras que, en los otros, es menos

Insisten en no debería dar a los estados otros ingresos más allá del situado constitucional y algunos otros de menor escala como el timbre fiscal; que – cuando mucho – al municipio porque tiene que prestar diversos servicios públicos mediante tasas o tarifas mayormente.

Pero más allá de esto nada.

Otros eran de la corriente, por el contrario, si bien podría lucir con poca receptividad o agrado el tener sobre sí varias administraciones tributarias, se necesitan los aportes para el sostenimiento de las cargas públicas.

Lo primero que hay para delimitar la idea es que Venezuela, desde hace muchos años, señala que es un estado federal. Tampoco es el único país con este tipo de forma de Estado en el mundo ni en la actualidad.

Esto se vincula con temas como descentralización y desconcentración administrativas, planificación, ordenación territorial y urbanística, entre otros.

Sin entrar en consideraciones de las “peculiaridades” de nuestro sistema, como dirían el profesor Allan Brewer Carías o la profesora Adriana Vigilanza García, el ordenamiento patrio expresa que existen tres niveles territoriales: Nacional (República), estadal y municipal.

Cada uno – de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – posee potestad tributaria, lo que se traduce en asignación de impuestos, tasas y contribuciones según la materia o, mejor dicho, el ramo rentístico.

Por ejemplo, el nivel nacional (República) tiene a su cargo

  • Impuestos como el sobre la renta, sucesiones, donaciones, consumo, alcohol, entre otros.
  • Tasas por servicios en materia de certificaciones, inscripciones, expediciones de licencias, autorizaciones, permisos.
  • Para el caso de las Contribuciones se pueden citar las de la seguridad social y capacitación laboral, entre otras.

Los estados (entidades federales: Aragua, Nueva Esparta, por ejemplo) cuentan – a título enunciativo – con timbres fiscales, tasas por el uso de sus bienes, multas, los impuestos, tasas y contribuciones que le asignen por ley nacional.

Sin embargo, hasta la presente fecha, todavía no ha sido aprobada la Ley de Hacienda Pública Estadal – que serviría como marco normativo y de armonización – pese a un proyecto que llegó a tener aprobación (sanción legislativa) pero fue objeto de objeción presidencial, con lo cual no culminó el procedimiento (promulgación) y, por ende, no se hizo exigible a los ciudadanos ni otras personas jurídicas, dado que no se publicó jamás en la Gaceta Oficial de la República.

Uno de los impuestos previstos para los estados – desde la CRBV – es el de aprovechamiento de minerales no metálicos no reservados al Poder Nacional, el cual – mediante la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (2009) lo consagra.

Al respecto se legisló por aquello del desarrollo de la competencia para dictar el régimen sobre los minerales, como para impulsar la hacienda estadal; han venido interpretando que implica una potestad tributaria, en palabras de Adriana Vigilanza en su obra “La Federación Descentralizada: Mitos y Realidades en el reparto de tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela, Los Ángeles Editores, Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela, 2009.

Los estados por vía de la ley para la descentralización – en su versión con anterioridad al año 1999 – ya manejaban el impuesto sobre minerales no metálicos, puesto que este texto legal así lo consagró, manteniéndose en idéntico sentido luego de la CRBV, tomando en cuenta – como dice la profesora Vigilanza (Ob. Cit.) – ha tenido dos reformas sin que se modifique tal asignación ni sus normas a la fecha.

Un ejemplo de cómo se ha regulado lo tenemos en la Ley para el aprovechamiento racional de minerales no metálicos del Estado Aragua (2011) (Tomado de la página www.seta.gob.ve, correspondiente al Servicio Tributario del Estado Aragua. Consulta en línea enero 2019), donde se crea un impuesto que grava la conversión de minerales no metálicos provenientes de yacimientos en jurisdicción del Estado Aragua, siendo el hecho imponible la realización por el sujeto pasivo (contribuyentes) de actividades de conversión total o parcial.

Entre tales minerales se encuentran, por ejemplo: yeso, caolín, serpentinas, fosfatos, barita, dolomita, cuarzo, arenas, arcillas, entre otros.

Se entiende por conversión – dice la mencionada ley estadal – todo proceso de transformación física, química o ambas, de los recursos minerales mediante cualquier mediante modalidad, bien sean de manera artesanal o industrial.

Otro caso de tributación lo representan los timbres fiscales.

La Ley de Timbres Fiscal del Estado Aragua (2011) (Tomado de la página www.seta.gob.ve, correspondiente al Servicio Tributario del Estado Aragua. Consulta en línea enero 2019), en su Exposición de Motivos señala que se dicta para buscar recaudar para, a su vez, poder sustentar las inversiones en retribución de los actos emitidos por los órganos y entes de la administración pública para lograr una efectividad en cuanto a la creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales.

No utiliza una técnica legislativa precisa para establecer el hecho imponible; sin embargo se observa que es con motivo del procesamiento para la emisión, expedición de distintos actos entre los cuales se cuentan copias certificadas, registros de títulos, inscripciones en registros llevados por la Administración, otorgamiento de documentos, solicitudes de concesión, entre otros.

En cada caso señala con cuánto se grava el tributo al contribuyente o responsable.

Los municipios poseen ingresos por concepto de

  • Impuestos como el de actividades económicas, comercio y servicios (ISAE), inmuebles urbanos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, transacciones inmobiliarias, predios rurales, publicidad y propaganda, vehículos.
  • Tasas por el uso de sus bienes y servicios.
  • Contribuciones Especiales por mejoras y la de plusvalía por cambios de uso o de intensidad en el aprovechamiento.

Resulta pertinente señalar que cada uno de los tributos para su creación, modificación o supresión debe estar sustentado en una ley – para el caso nacional y estadal – u ordenanza (municipio).

Corresponderá a la Asamblea Nacional, Consejos Legislativos Estadales y Concejos Municipales, como órganos legislativos nacional, estadal y municipal, en su orden, la creación, modificación o supresión de los tributos que le competen de acuerdo con el Texto Constitucional o los asignados por la legislación.

Reciben el nombre de Ordenanzas las leyes locales emanadas de los Concejos Municipales; las define la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como “…los actos que sanciona el Concejo Municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local…”

Si se observa la CRBV sobre los principios tributarios para todos los niveles territoriales se encuentra – entre otros – el de que (i)) no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución que no estén establecidos en la ley (ordenanza en los municipios), (ii) ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes (ordenanzas en el caso municipal). Esto es lo que se conoce como Principio de Legalidad Tributaria.

La jurisprudencia, tanto de la extinta Corte Suprema de Justicia (CSJ), es decir, bajo el Texto Fundamental de 1961, como del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – ha fijado posición en el sentido de darle a las ordenanzas municipales su ubicación dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

Por ejemplo, en sentencia de la CSJ de fecha 13 de noviembre de 1989 (Caso: Heberto Contreras Cuenca) señaló que la Constitución (1961) confiere autonomía normativa limitada a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico local, algunos casos equiparados a la ley nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia incluso con aquellas que son de reserva legal, por lo que se les han otorgado a las ordenanzas el carácter de leyes locales.

El TSJ en Sala Constitucional mediante sentencias Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – como de ejecución directa de ésta.

Hoy día la doctrina, la jurisprudencia y la legislación ya están contestes de su carácter de ley local, pues no siempre fue así porque se manejaba el criterio que eran actos de rango sublegal, como los reglamentos o decretos (por debajo de una ley), lo que no se corresponde con la reserva legal tributaria, resultando violatorio de la Constitución.

Las Ordenanzas, para su aprobación, deben recibir – por lo menos – dos discusiones y en días diferentes; deben ser promulgadas por el Alcalde y publicadas en la Gaceta Municipal.

Hay un aspecto novedoso; se trata de la consulta obligatoria a los ciudadanos y sociedad organizada previsto por la Norma Suprema y recoge la LOPPM, siendo de obligatorio cumplimiento so pena de nulidad absoluta, aunque la opinión no es vinculante para el órgano legislativo.

Entrando en materia sobre la interrogante que origina estas líneas hay que recordar que son distintas fuentes impositivas de las que se vale el legislador para gravar enriquecimientos de los contribuyentes sin que implique inconstitucionalidad o ilegalidad.

Puede ser el consumo en la de Impuesto al Valor Agregado (IVA, 2014) o el capital y las rentas en la de Impuesto sobre la Renta (2015), para indicar algunos nacionales.

Véase con estos ejemplos.

El impuesto al valor agregado (IVA) (nacional) es totalmente diferente al impuesto sobre actividades económicas (municipal). No por aquello de la división territorial, sino por el hecho imponible.

Al respecto se puede consultar la jurisprudencia y doctrina tributaria para ahondar en la explicación.

Todas las normas tributarias tienen que señalar cuál es el hecho generador o imponible sobre el cual gravarán a los administrados; de lo contrario, podría prestarse para el ejercicio o la interposición de recursos judiciales, sin contar con el tema del atentado a la seguridad económica y jurídica, o bien desde otras ciencias como la economía o administración, por ejemplo.

Siguiendo al autor Héctor Villegas en su conocida obra “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, lo conceptúa como el presupuesto legal hipotético y condicionante cuya figuración, determinado lugar y tiempo con respecto a una persona, da pie a que el Estado pretenda un tributo.

También se puede consultar también como doctrina extranjera la obra de Dino Jarach sobre el hecho imponible.

El Código Orgánico Tributario (COT, 2014) trae una definición situándolo como aquel presupuesto establecido en la ley (ordenanza en los municipios) para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.

El profesor Camilo London (@eltributario) en el portal www.GerenciayTributos.blogspot.com en una publicación de fecha 30 de julio de 2017, desde una perspectiva elemental, nos aporta una opinión donde se trata acerca de un hecho susceptible de ser objeto de gravamen o tributo.

Continúa este autor que, de forma específica, cada texto legal tributario define el hecho imponible que dará nacimiento a la obligación tributaria que la misma regula.

Esto es lo que diferencia y hace posible establecer multiplicidad de tributos sobre el patrimonio de un mismo contribuyente, pudiendo diferenciar a cada uno sin que invada la esfera del otro.

De acuerdo con el portal Wikipedia, el núcleo estructural del hecho imponible común en todos los supuestos, supone la existencia de una manifestación concreta de capacidad contributiva determinada territorial y temporalmente con precisión.

Por otro lado – indica la mencionada página digital – la ley tiene una gran libertad de maniobra para determinar la estructura del hecho imponible, pudiendo contemplar la tipificación de cualquiera de las manifestaciones de capacidad contributiva existentes, ya sean generales o parciales; hechos instantáneos o dados durante un plazo de tiempo determinado; o bien,  producidos dentro del territorio del Estado o fuera de él, en el supuesto de que el poder tributario tenga legitimación para tal gravamen extraterritorial.

El hecho imponible no es el único elemento para gravar a los contribuyentes, pero es el que mejor permite la explicación en un tema que puede lucir muy técnico y denso al común.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide el país se construye desde sus municipios.

 

@Edularalaw

 



Acerca del autor

Eduardo Lara Salazar

Eduardo Lara Salazar

Abogado de la Universidad Santa María con postgrado en Gerencia de Impuestos Municipales en la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP). Abogado del escritorio jurídico Lara Salazar & Asociados. Profesor en la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública. También ha sido docente universitario en la Universidad Católica Andrés Bello y en la Universidad Nacional Experimental de la Fuerza Armada Nacional. Articulista en diferentes medios digitales en temas de Derecho Civil, Mercantil, Administrativo y Tributario.

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