Municipio y actividad de fomento (I)

Eduardo-Lara

Eduardo Lara Salazar.- Tradicionalmente los autores en materia de Derecho Administrativo clasifican la actividad administrativa en:

  • Actividad Administrativa de Policía.
  • Actividad Administrativa de Servicios Públicos.
  • Actividad Administrativa de Fomento. 

La primera alude a una competencia en la cual se encomienda a algún organismo, sea o no centralizado, la potestad de tomar decisiones o ejecutarlas coactivamente o no, que limitan los derechos de los particulares – por ejemplo – en aras de un bien jurídico tutelado de mayor entidad.

Esto con la finalidad de dar cumplimiento a normas de obligatorio acatamiento, generalmente asociado con la seguridad ciudadana, lo cual conlleva también la noción de orden público en sentido material – como  diría el autor Maurice Hauriou – referidos a la tranquilidad pública, protección de las personas y bienes, como a la convivencia.

La actividad de policía está enmarcada dentro de las competencias concurrentes, es decir, se encuentra presente en el nivel nacional, estadal y municipal.

En el caso de los municipios, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) posee normas donde fija que la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, de control de espectáculos públicos, orden público y de circulación.

El profesor Allan Brewer Carías en una publicación de la Revista de Derecho Público N° 48, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1991; explica el régimen de la policía administrativa e ilustra acerca del alcance, aun cuando es anterior a la legislación nacional sobre el servicio de policía  y cuerpo de policía nacional (2009).

Sucede – dice el autor – que la policía no es solo un conjunto de funcionarios uniformados, sino que ante todo es una actividad del Estado que corresponde a todos los órganos en relación con sus competencias y a las actividades que realicen, siempre que éstas tengan conexión con el orden público y social, así como al  respeto de los derechos  ciudadanos.

No todos los cuerpos de policía son armados ni uniformados, siendo un ejemplo el del control urbanístico o salubridad.  

Para la actividad administrativa de servicios públicos, generalmente, se hace mención a los de tipo prestacional. Históricamente ha correspondido al municipio los que más cerca nos afectan; por ejemplo: agua, electricidad, cementerios, crematorios, aseo urbano y domiciliario.

Sin embargo, hay factores que no han permitido mantener esto en el tiempo. Pueden citarse la implantación de un nuevo régimen jurídico, distancias entre el lugar de origen o fuente hasta el destino, entre otros. Es por ello que algunos de carácter local – desde hace tiempo – los ha estado llevando a cabo el nivel nacional, como ocurre con el agua, gas, alumbrado público o electricidad.

Existe un elemento que no hace aporte constructivo en esta materia, como es la falta de precisión terminológica; tal situación lleva a interpretaciones diversas con concepciones y decisiones normativas también distintas.

Se evidencia, por ejemplo, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

En aquélla se tomó “servicios públicos domiciliarios”, tanto en el capítulo concerniente con el Poder Municipal  como el de la asignación de competencias al Poder Nacional

Mientras que, en la segunda, a la expresión “servicios públicos” le fue añadido “básicos”; más adelante el mismo instrumento normativo lo reseña como “servicios públicos municipales” y una tercera referencia: “servicios públicos domiciliarios”.  

La sola expresión “servicio público” implica para el lector común que se habla de una actividad de carácter general y, en la mayoría de las veces, a cargo del Estado, bien sea por el nivel central (nacional, estadal o municipal) o descentralizado (institutos autónomos, empresas del estado o municipales, fundaciones, entre otros), con características prestacionales.

Esto también ha desencadenado discusiones doctrinarias y jurisprudenciales porque implica – para algunos – una  reserva absoluta, lo que excluiría el concurso privado. Por otra parte, hay quienes señalan que esa “reserva” debe ser expresa porque – de lo contrario – sería una violación al derecho constitucional de dedicarse a la actividad económica de preferencia con las limitaciones que establezca la legislación.

Acerca de este punto el Tribunal Supremo de Justicia ya ha fijado posición en esta última corriente, pues sostiene que corresponde a la ley fijarlos, siempre y cuando no violente la norma constitucional; por ejemplo, la educación y la salud son servicios prestados a través de particulares, como sería el caso de los colegios o universidades privadas y las clínicas o consultorios, respectivamente.            

Para otras actividades de servicio público los administrados concurren – por ejemplo – mediante concesiones o autorizaciones emitidos por el Estado para cada caso, con unas modalidades, términos y condiciones previamente establecidas. Se puede encontrar con las asociaciones o sociedades (“líneas”) de transporte urbano de pasajeros y cementerios.

La concepción de “servicio domiciliario” implica que son los que se reciben en donde se ha fijado la morada o residencia, como es el caso las aguas potables y servidas, gas, electricidad, aseo urbano y domiciliario.

Sin embargo, no todos los servicios públicos son de carácter domiciliario, como pasa con el transporte público urbano. Asimismo, no todos son de naturaleza local son prestados por el municipio; ya se citó el ejemplo del agua, gas y electricidad.      

Esto implica que tampoco compete al municipio todo el régimen legal acerca de los servicios públicos. Existen casos donde el nivel nacional y local concurren en la actividad; aquél con el régimen general y éste con la dotación y prestación.

Sobre la actividad administrativa de fomento – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela – es la acción desarrollada por la Administración encaminada a estimular, ayudar y proteger las empresas privadas, cuyas tareas sean favorables al interés general.

Aquí quien escribe se permite una licencia en el sentido del concepto “empresa”, pues no debería tomarse en el sentido estricto de sociedad mercantil, sino toda iniciativa de los particulares – entendido desde las ciencias de la Administración – constituida como unidad de producción, capital (dinero, herramientas, maquinarias, mobiliario y demás bienes), trabajo, personas (socios, administradores, trabajadores) en función del desarrollo de una actividad – generalmente lucrativa – de servicio u otras categorías con ánimo de permanencia en el tiempo, nombre y finalidad.

Esto puede corresponder tanto al sector público como privado, ya que existen iniciativas o proyectos donde se asocian ambos; lo que da pie para el estudio de las formas descentralizadas  y el holding público, en sus casos, propios del Derecho Administrativo.

A diferencia de sus antecesoras, la actividad de fomento no tiene tendencia hacia la limitación de derechos (policía) ni la realización prestacional (servicios públicos) en pos de la satisfacción de necesidades colectivas, sino que – partiendo de la definición supra – se inclina hacia la promoción, creación, funcionamiento.

Resulta casi ineludible no evocar el nombre Jordana de Pozas para explicarla, pues la doctrina coincide y basa muchas de sus nociones en él, las cuales se encuentran en su “Ensayo de una Teoría de Fomento en el Derecho Administrativo”, publicado en la Revista de Estudios Políticos Nº 48, Madrid, España, 1949; dejando huella hasta en los tratadistas actuales.

Implica una intervención del sector público en la esfera de los particulares, especialmente en estas latitudes donde ejerce gran influencia en el campo económico.

Jordana de Pozas (Ob. Cit.) los clasifica en:

·   Medios honoríficos, encontrándose las condecoraciones, premios, reconocimientos al despliegue de una actividad, bien sea de personas naturales o jurídicas.

  • Económicos, donde se obtiene de la entidad pública de origen, un beneficio o ventaja pecuniaria o patrimonial, como podrían ser créditos, subvenciones, incentivos fiscales.  
  • Jurídicos. Se trata de un marco normativo con el cual resulta factible ejecutar determinadas actividades, casi como una suerte de privilegio frente a los demás actores.
  • Técnicos, que implica asistencia o acompañamiento en el desempeño de los particulares para allanar el camino y contribuir al fortalecimiento del sector beneficiado, pudiendo mencionar proyectos cogestionarios y autogestionarios a nivel municipal. 

De lo expuesto en Venezuela existen muchos antecedentes; inclusive en tiempos recientes es posible hallarlos.

Por ejemplo, en materia de cultura, se emitió una normativa conocida popularmente como uno por uno (1 x 1) cuya finalidad era la de aumentar la difusión de la música venezolana – especialmente tradicional – por parte de las emisoras de radio.

También los premios nacionales o municipales de cultura, periodismo o deporte, en los que se rinde homenaje a personalidades resaltantes de sus áreas de desempeño: música, escultura, beisbol, boxeo; por ejemplo.

Del tipo económico: condonación o refinanciamiento de deudas (capital y/o intereses) con condiciones extraordinarias en relación con lo cotidiano del quehacer bancario,  a productores por pérdidas sufridas: plagas, desastres naturales, colapsos económicos, entre otros. En sentido contrario, el otorgamiento de créditos para atraer y/o mantener a personas naturales o jurídicas en el área rural fortaleciendo el desarrollo agrícola, pecuario, forestal o pesquero.

“Compre Venezolano” es algo establecido para dar protagonismo a los productos o servicios hechos en el país frente a lo foráneo, con miras a disminuir importaciones e incentivar la elaboración de bienes, comercio, empleo, entre otros.

De forma recurrente se publica alguna disposición que lo retoma pero no es de aplicación constante; sin embargo, en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014) ha permanecido desde sus versiones primarias. 

En el ámbito jurídico, las legislaciones en materia de cooperativas, cajas de ahorro, vivienda de interés social, exportación, pequeña y mediana industria; tributos varios nacionales, estadales y municipales: exoneraciones como las referidas a edad, discapacidad, bienes litigiosos, entre otros.

El profesor José Peña Solís en su “Manual de Derecho Administrativo”, Volumen III, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2006; identifica como características de la actividad de fomento:

  • Actividad de la Administración que constituye un título que la habilita para intervenir en el desempeño cotidiano de los particulares.
  • En principio, su ejercicio excluye la coacción sobre los destinatarios.
  • Estimula la esfera de derecho de los privados, ya que accede a posiciones jurídicas que anteriormente no detentaba.
  • Debe ser aceptada voluntariamente por los beneficiarios y estar dirigida a incidir sobre el interés general o público.  

Expresa este autor que, a nivel constitucional desde 1999, tras la declaratoria de Venezuela como Estado Social, lo que conlleva el compromiso de los poderes públicos y, por ende, sus funcionarios con el bienestar social, la actividad de fomento se encuentra presente en los tres niveles territoriales, configurándose como premisa del quehacer público, lo que les obliga – bien sea en ejecución directa o por vía legislativa – a utilizarla como uno de los instrumentos para incentivar, estimular o promover aquellas actividades de los particulares – especialmente en el área económica – que sean coincidentes con intereses tutelados por la Administración Pública e, inclusive, servirse de ella para intentar corregir las fallas que presente el libre mercado.

Aclara que, en la anterior Carta Fundamental (1961) ello estaba presente pero que, en la actualidad, se amplía de forma expresa.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

@Edularalaw

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